Pada masa Orde Baru, militer menjadi kekuatan dominan dalam politik Indonesia. Selama 32 tahun, doktrin Dwifungsi ABRI kerap dipakai sebagai legitimasi kekuasaan Presiden Soeharto. Namun setelah Soeharto lengser pada 21 Mei 1998, dominasi itu runtuh dan ABRI—yang kemudian menjadi TNI—mulai menanggalkan peran politiknya, termasuk menjauh dari relasi historisnya dengan Golkar.

Hampir tiga dekade setelah Reformasi, DPR pada Kamis pagi, 20 Maret 2025, mengesahkan revisi UU TNI dalam rapat paripurna. Peristiwa ini memunculkan kembali pertanyaan publik tentang kemungkinan menguatnya kembali peran militer di ranah sipil, sekaligus mendorong penelusuran ulang: bagaimana awal mula tentara merasa berhak mencampuri urusan politik, bagaimana Orde Baru menafsir ulang Dwifungsi demi kepentingan kekuasaan, serta sejauh mana agenda reformasi militer dianggap tuntas.

Akar keterlibatan militer dalam politik: sejak awal republik

Pengamat militer Salim Said menyatakan keterlibatan militer dalam politik di Indonesia “sama tuanya dengan sejarah republik ini berdiri.” Dalam tulisannya di jurnal Prisma (Juni 1987), Salim menilai fondasi hubungan sipil-militer sudah tertanam kuat pada tahun-tahun awal kemerdekaan. Di atas fondasi itulah, menurutnya, kemudian berdiri apa yang dikenal sebagai doktrin Dwifungsi.

Sejarawan dan akademisi juga mencatat bahwa pada masa revolusi 1945–1949, tindakan politik dan tindakan militer saling bertaut. Budi Irawanto, dalam buku Film, Ideologi dan Militer (2017), menyebut kaburnya batas antara tindakan politik dan militer membentuk persepsi militer sebagai kekuatan politik, karena perjuangan kemerdekaan sendiri memiliki sifat politik sekaligus militer.

Salim Said menambahkan, lemahnya lembaga sipil pada masa awal republik turut menjadi faktor pendorong. Ia juga menyinggung sejumlah pengalaman yang memperkuat otonomi tentara, termasuk sikap Panglima Besar Sudirman yang berupaya menjaga otonomi tentara dari pemerintah, serta pengalaman menjalankan pemerintahan militer pada masa perang gerilya 1948–1949.

Salah satu peristiwa yang kerap dibaca sebagai penanda relasi sipil-militer adalah keputusan Sukarno dan Hatta bertahan di Yogyakarta saat Agresi Militer Belanda II, sementara Sudirman memilih bergerilya. Pengamat sosiologi militer Muhammad Najib Azca, dalam buku Hegemoni Tentara (2024), menilai sikap Sudirman itu kemudian mengilhami tokoh militer bahwa angkatan bersenjata bisa memiliki sikap tersendiri yang berbeda dari pemerintah. Najib juga mengutip Bilveer Singh (1995) yang melihat peristiwa itu menunjukkan kemampuan militer menjalankan peran sebagai kelompok militer sekaligus politikus.

Namun pandangan tersebut tidak disepakati semua pihak. Indonesianis George McTurnan Kahin, yang dikutip Najib, menilai keputusan Sukarno-Hatta bertahan di Yogyakarta merupakan langkah “bijaksana,” seraya menyebut keduanya merasa tidak memperoleh perlindungan memadai dari pihak militer.

Dua perspektif: respons atas sipil yang lemah atau ambisi politik sejak awal

Menurut Andi Widjajanto dalam artikel di TEMPO (17 Agustus 2007), kajian akademik tentang pelibatan militer dalam politik di Indonesia sering didekati dari dua perspektif. Pertama, sebagai reaksi atas kegagalan elite sipil mengelola negara. Kedua, militer Indonesia sejak awal kelahirannya memang memiliki ambisi politik kekuasaan.

Ketegangan relasi itu tampak antara lain dalam Peristiwa 17 Oktober 1952, ketika ribuan orang yang dikoordinasi Angkatan Darat menggelar unjuk rasa dan sejumlah meriam diarahkan ke Istana Merdeka, menuntut Presiden Sukarno membubarkan parlemen. Kepala Staf Angkatan Darat A.H. Nasution dan koleganya mengajukan petisi serupa dalam pertemuan dengan Sukarno, namun ditolak. Peristiwa itu memantik pro-kontra, termasuk setelah beredarnya dokumen yang menimbulkan kesan Nasution menekan Sukarno dengan ancaman kudeta. Nasution kemudian dicopot dari jabatannya dan membantah isi dokumen tersebut.

Dalam analisis Nugroho Notosusanto di buku Pejuang dan Prajurit (1991), peristiwa 17 Oktober 1952 dibaca sebagai pergulatan antara kekuatan yang menghendaki posisi otonom TNI-AD—yang kelak berkembang menjadi fungsi sosial-politik ABRI—melawan mereka yang menganut supremasi sipil atas militer.

Lahirnya konsep: dari “jalan tengah” hingga Dwifungsi

Konsep yang kemudian dikenal sebagai Dwifungsi pertama kali dilontarkan A.H. Nasution saat menjabat KSAD dalam pidato tanpa teks pada Dies Natalis Akademi Militer Magelang, 12 November 1958. Nasution menegaskan ABRI bukan alat sipil seperti di negara-negara Barat, tetapi juga bukan rezim militer seperti di sejumlah negara Amerika Latin. Salim Said menekankan, tekanan Nasution saat itu lebih pada peran para eksponen tentara ketimbang lembaga militer semata.

Pada bulan yang sama, Presiden Sukarno melalui keputusan Dewan Nasional menggolongkan militer sebagai salah satu kekuatan politik dalam posisi Golongan Karya. Salim Said menyebut langkah ini membuat militer menjadi kekuatan politik yang legal.

Istilah “Dwifungsi” sendiri disebut belum dikenal pada masa itu. Prof. Djokosutono menyebut konsep tersebut sebagai “jalan tengah.” Istilah Dwifungsi kemudian terlontar dari Nasution pada 1961 dalam ceramah di Watukosek, Porong, Jawa Timur.

Demokrasi Terpimpin dan menguatnya peran sosial-politik militer

Penerapan fungsi sosial-politik ABRI semakin terasa setelah diberlakukannya situasi negara dalam keadaan darurat perang (SOB) pada 1959, menyusul Dekrit Presiden 5 Juli 1959 dan lahirnya Demokrasi Terpimpin. Dalam situasi itu, militer memperoleh ruang gerak lebih luas. Harold Crouch dalam Militer dan Politik di Indonesia (1999) menilai ABRI semakin bersatu dan semakin mampu meningkatkan kepentingan politiknya dibanding masa sebelumnya.

Akademisi Daniel S. Lev menyebut kekuasaan besar diberikan kepada komandan militer di daerah hingga pemerintah sipil berada di bawah pemerintahan militer. Nasution membentuk 16 Kodam, dilengkapi Doktrin Perang Wilayah yang mendorong pembentukan Kodim, Koramil, dan pada 1963 Babinsa.

Pada masa SOB, militer juga mulai merambah lembaga formal dan membangun jalur-jalur pengaruh di luar partai politik. Mochtar Mas’oed (1989) mencatat pembentukan “badan-badan kerja sama” antara Angkatan Darat dengan pemuda, buruh, petani, veteran, hingga pimpinan agama. Bilveer Singh (1995) menilai organisasi-organisasi itu dibentuk untuk membatasi dan meredam PKI, meski dikemas seolah-olah untuk meningkatkan hubungan sipil-militer.

Dalam dinamika Demokrasi Terpimpin, Mochtar Mas’oed menggambarkan menguatnya tiga kekuatan utama: Sukarno, ABRI, dan PKI, dengan Sukarno sebagai pengimbang. Setelah Gerakan 30 September gagal, PKI tersingkir. Salim Said menyebut selama 1966–1968 terjadi perebutan kekuasaan yang dimenangkan militer; Sukarno tersingkir dan Soeharto menjadi presiden.

Orde Baru dan tafsir ulang Dwifungsi: dari doktrin ke legitimasi kekuasaan

Setelah menghancurkan PKI dan menurunkan Sukarno pada 1967, Angkatan Darat menjadi kekuatan dominan. Pada awal Orde Baru, melalui think tank Seskoad, doktrin Dwifungsi diperkuat lewat seminar pada April 1965 dan akhir Agustus 1966. Doktrin itu menegaskan Angkatan Darat tidak hanya bertugas di bidang kemiliteran, tetapi terjalin dengan berbagai bidang kehidupan masyarakat.

Ulf Sundhaussen mencatat doktrin tersebut sejalan dengan pidato Soeharto di hadapan Kostrad pada 15 Agustus 1965 yang mendorong Angkatan Darat memimpin dalam berbagai bidang. Salim Said menilai perubahan doktrin terjadi mengikuti perubahan politik: penyesuaian doktrin dianggap tak terhindarkan ketika hubungan tentara dan politik berubah. Ia menyebut proses itu sebagai upaya “membuat de jure apa yang sudah menjadi de facto.”

Di akhir 1960-an, Soeharto menambah 100 kursi untuk ABRI di DPR tanpa melalui pemilu. Menurut Salim, langkah itu merupakan kompromi politik setelah perdebatan sistem pemilu. Kebijakan tersebut memicu kritik, termasuk dari kalangan internal ABRI.

A.H. Nasution menjadi salah satu pengkritik utama. Ia memperingatkan perlunya pemurnian arti dan implementasi Dwifungsi. Dalam artikel Prisma (Desember 1980), Nasution berpendapat fungsi sosial-politik ABRI harus ditafsirkan sesuai Pasal 2 UUD 1945, sehingga peran ABRI cukup di MPR dan tidak perlu aktif dalam politik sehari-hari. Ia juga mengkritik kedekatan ABRI dengan Golkar dan menekankan ABRI seharusnya berdiri di atas semua golongan.

Suara koreksi juga datang dari Menteri Pertahanan dan Keamanan/Panglima ABRI Jenderal M. Jusuf pada 1978, yang menyerukan agar Dwifungsi “diperlunak” dan pejabat militer tidak berat sebelah terhadap partai politik.

Namun, kelompok perwira yang dekat dengan Soeharto mengartikan Dwifungsi lebih luas. Mayor Jenderal Ali Moertopo pada 1974 menyatakan pengembalian posisi yang dikendalikan militer kepada sipil akan mempertaruhkan eksistensi negara dan membahayakan proses normalisasi.

Dalam pidato Rapat Pimpinan ABRI di Pekanbaru pada 27 Maret 1980, Soeharto menyebut ABRI sebagai alat pertahanan berdiri di atas segala golongan, tetapi sebagai golongan karya harus memilih “partner” yang dipercaya—yang merujuk pada Golkar. Ken Ward dalam buku NU, PNI dan Kekerasan Pemilu 1971 (2024) menulis bahwa meski ABRI diklaim tidak terikat organisasi pemilu, personelnya diwajibkan mendukung Golkar.

Berbagai kebijakan memperkuat posisi Golkar, termasuk PP No. 6 Tahun 1970 yang melarang pegawai negeri—termasuk anggota ABRI—terlibat dalam kegiatan partai politik dan menekankan loyalitas tunggal kepada pemerintah. Dukungan ABRI dan birokrasi membantu Golkar meraih dominasi suara dalam pemilu-pemilu Orde Baru. Golkar kemudian menjadi mesin legitimasi politik Orde Baru, membangun aliansi besar bersama ABRI, birokrasi, teknokrasi, dan kekuatan modal, sebagaimana dicatat Eep Saefullah Fatah (1999).

Setelah Soeharto jatuh pada 21 Mei 1998, Reformasi menjadi titik balik yang memaksa ABRI/TNI berbenah dan menanggalkan peran politik. Salim Said pada 2013 menyebut elite ABRI berangsur sadar bahwa selama waktu lama mereka berfungsi sebagai alat kekuasaan yang meladeni penguasa dan kroni-kroninya.

Dwifungsi sebagai “konstruksi politik”, bukan “DNA” militer

Dalam wawancara, pengamat sosiologi militer Muhammad Najib Azca menilai Dwifungsi ABRI bukan hasil pengujian metodologis dan ilmiah, melainkan produk kemenangan proses politik. Ia mengingat masa Orde Baru ketika Dwifungsi dianggap wajar, menyejarah, bahkan normatif dari kacamata militer dan negara. Namun, ia menyebut dari sudut pandang demokrasi, Dwifungsi adalah penyimpangan.

Najib menolak anggapan sejumlah perwira yang menyebut Dwifungsi sebagai “struktur genetik” atau “DNA” militer. Menurutnya, Reformasi 1998 membuktikan Dwifungsi tidak abadi karena dapat dicabut dan digantikan doktrin baru reformasi TNI yang tidak lagi memuat Dwifungsi.

Reformasi dinilai belum tuntas: kekaryaan, komando teritorial, dan peradilan militer

Najib menilai reformasi TNI pasca-1998 merupakan langkah penting karena menghapus beberapa fondasi Dwifungsi, terutama menghapus fungsi “kekaryaan” yang pada masa Orde Baru nyaris tanpa batas dan merambah berbagai arena, dari pemerintahan hingga urusan perizinan.

Namun ia menyebut dua agenda lain belum terselesaikan. Pertama, reformasi komando teritorial. Najib menilai struktur komando teritorial—dari pusat hingga tingkat desa—merupakan warisan perang gerilya yang diawetkan dan diinstitusionalisasikan. Ia menyebut arus reformasi tidak menyentuhnya, bahkan struktur ini dinilai terus dikembangkan.

Dalam catatan redaksi, Kepala Dinas Penerangan TNI AD Brigjen Wahyu Yudhayana menyatakan pihaknya akan meningkatkan status lima Korem menjadi Kodam yang membawahi wilayah di Papua Selatan, Sulawesi Tengah, Kalimantan Tengah, Riau dan Kepulauan Riau, serta Lampung dan Bengkulu. Wahyu mengatakan proses itu menjadi prioritas KSAD Jenderal Maruli Simanjuntak dan dikaitkan dengan gelar kekuatan pertahanan-keamanan serta dukungan terhadap program pemerintah, termasuk swasembada pangan. Ia meminta restrukturisasi tersebut tidak dipandang negatif.

Kedua, Najib menyoroti peradilan militer. Ia menyebut tuntutan reformasi mengarah pada prinsip bahwa pelanggaran oleh anggota militer di ranah sipil semestinya diproses di peradilan sipil, sementara peradilan militer semestinya untuk pelanggaran dalam tugas kemiliteran.

Najib menjelaskan mengapa reformasi komando teritorial sulit dilakukan: arus utama di Angkatan Darat menganggap struktur itu sebagai “roh” Angkatan Darat dan resistensinya sangat tinggi. Ia menilai bahkan tokoh-tokoh yang disebut reformis pun tidak berani menyentuhnya karena risiko melemahnya dukungan dari kalangan militer.

Kekhawatiran pasca revisi UU TNI: ruang peran militer bertambah?

Menanggapi kekhawatiran bahwa revisi UU TNI dapat membuka jalan bagi bangkitnya Dwifungsi, Najib menilai revisi itu membuka tambahan ruang kecil bagi peran militer untuk bertambah. Namun ia menekankan, jika dibandingkan dengan Dwifungsi ABRI pada masa lalu, situasinya masih “sangat jauh.” Meski begitu, ia menilai agenda reformasi militer yang semestinya terus maju justru berisiko mundur.

Najib juga menyinggung faktor sosiologis: sebagian pandangan publik masih toleran terhadap keterlibatan militer di ranah sipil, antara lain karena anggapan sipil lemah dan militer dianggap memiliki kemampuan. Menurutnya, ini menjadi pekerjaan rumah gerakan sipil untuk melakukan edukasi publik mengenai batas peran militer dan sipil dalam demokrasi.

Dengan latar sejarah panjang keterlibatan militer dalam urusan sipil—dari masa revolusi, perumusan konsep “jalan tengah,” penguatan peran sosial-politik pada Demokrasi Terpimpin, hingga penafsiran luas Dwifungsi di Orde Baru—perdebatan setelah pengesahan revisi UU TNI pada 2025 kembali menempatkan relasi sipil-militer sebagai isu penting. Pertanyaan tentang arah reformasi, batas peran TNI, dan ketahanan demokrasi Indonesia pun kembali mengemuka.