Retorika kemajuan kerap mengiringi kebijakan pembangunan. Proyek seperti jalan tol, bendungan, kawasan industri, hingga Proyek Strategis Nasional (PSN) lazim dipresentasikan sebagai instrumen mempercepat pertumbuhan ekonomi sekaligus meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

Namun, narasi besar itu menyisakan paradoks di lapangan. Sejumlah proyek pembangunan di berbagai daerah justru memicu konflik agraria, penggusuran, hilangnya ruang hidup masyarakat adat dan komunitas lokal, hingga kriminalisasi terhadap warga yang mempertahankan tanahnya. Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) dalam catatan tahun 2024 menunjukkan konflik agraria masih didominasi sektor-sektor yang berkaitan dengan proyek pembangunan dan investasi.

Situasi tersebut memunculkan pertanyaan: mengapa pembangunan yang diklaim untuk kepentingan publik dapat menempatkan sebagian warga dalam posisi semakin rentan? Analis politik dan kebijakan publik Cusdiawan mengaitkan persoalan ini dengan konsep homo sacer yang diperkenalkan filsuf Italia Giorgio Agamben dalam Homo Sacer: Sovereign Power and Bare Life (1998). Dalam kerangka Agamben, seseorang dapat tetap berstatus warga negara, tetapi pada saat yang sama kehilangan perlindungan efektif dari hukum.

Menurut pembacaan Cusdiawan atas pemikiran Agamben, persoalannya bukan semata ketiadaan hukum. Hukum tetap hadir, prosedur tetap berjalan, dan negara tetap mengklaim bertindak sesuai konstitusi. Namun, ketika kepentingan pembangunan ditempatkan sebagai prioritas utama, perlindungan terhadap sebagian warga dapat melemah. Mereka tetap berada di dalam tatanan hukum, tetapi tidak lagi merasakan fungsi hukum sebagai pelindung hak-haknya.

Politik pengecualian dalam pembangunan

Agamben menempatkan masalah ini dalam gagasan state of exception atau keadaan pengecualian. Konsep tersebut berangkat dari pemikiran Carl Schmitt tentang kedaulatan sebagai kewenangan memutuskan keadaan darurat. Dalam keadaan pengecualian, hukum tidak sepenuhnya dihapus, tetapi keberlakuannya dapat ditangguhkan atas nama kepentingan yang dianggap lebih besar. Ironisnya, penangguhan itu justru dapat dilakukan melalui mekanisme hukum, sehingga pengecualian memperoleh legitimasi legal.

Akibatnya, hukum tetap hadir sebagai institusi formal, tetapi tidak sepenuhnya menjalankan fungsi utamanya sebagai pelindung warga. Politik pengecualian, dalam kerangka ini, menunjukkan bahwa kedaulatan bukan hanya soal membentuk hukum, melainkan juga menentukan kapan dan terhadap siapa hukum berhenti memberikan perlindungan.

Dari keadaan pengecualian itu, Agamben menjelaskan lahirnya figur homo sacer. Dalam hukum Romawi Kuno, istilah ini merujuk pada seseorang yang dapat dibunuh tanpa konsekuensi hukum, tetapi tidak dapat dijadikan korban persembahan religius. Agamben memakainya sebagai metafora untuk menggambarkan bagaimana politik modern dapat menghasilkan individu atau kelompok yang secara formal tetap berada dalam tatanan hukum, tetapi secara substantif kehilangan perlindungan yang seharusnya diberikan hukum. Mereka tidak dikeluarkan dari sistem hukum, melainkan dimasukkan melalui bentuk pengecualian yang disebut inclusive exclusion.

Dalam konteks pembangunan, konsep ini dipakai untuk menjelaskan bagaimana kelompok tertentu tetap diakui sebagai warga negara, tetapi hak-haknya dapat disisihkan ketika berhadapan dengan proyek yang diklaim sebagai kepentingan umum atau kepentingan pembangunan.

Hukum, pembangunan, dan ekspansi kapitalisme

Cusdiawan menilai kerangka Agamben membantu membaca konflik pembangunan bukan sekadar persoalan administratif atau sengketa pertanahan. Dalam banyak konflik agraria, masyarakat tetap diakui sebagai warga negara, tetapi posisi tawarnya melemah ketika berhadapan dengan proyek yang dikategorikan strategis. Mereka dapat mengikuti prosedur hukum, menghadiri konsultasi publik, mengajukan keberatan, hingga menempuh jalur pengadilan. Namun, hasil akhirnya kerap mengarah pada tujuan yang telah ditentukan: pembangunan harus berjalan.

Agus Sudibyo dalam Demokrasi dan Kedaruratan (2019) menyebut kondisi semacam itu sebagai situasi ketika hukum “menyerap sekaligus mengabaikan” warga negara. Warga tetap diwajibkan menaati hukum, tetapi perlindungan hukum terhadap mereka melemah ketika berhadapan dengan kepentingan negara. Mereka berada di dalam sistem hukum, namun mengalami pengecualian dari manfaat hukum itu sendiri.

Fenomena tersebut juga dihubungkan dengan kritik James C. Scott dalam Seeing Like a State (1998). Scott menilai negara modern cenderung menyederhanakan realitas sosial agar mudah dibaca dan dikelola dalam kebijakan pembangunan. Cara pandang ini berisiko mengabaikan relasi sosial, pengetahuan lokal, serta sejarah penguasaan ruang yang hidup di masyarakat. Warga pun diposisikan sebagai objek yang harus menyesuaikan diri dengan agenda pembangunan, bukan subjek yang turut menentukan masa depan ruang hidupnya.

Selain itu, Cusdiawan mengutip David Harvey (2003) melalui konsep accumulation by dispossession, yakni ekspansi pembangunan dalam kapitalisme kontemporer yang kerap berlangsung melalui pengambilalihan ruang, tanah, dan sumber daya yang sebelumnya menjadi basis kehidupan masyarakat. Negara, dalam kerangka ini, berperan memfasilitasi proses tersebut melalui kebijakan, regulasi, maupun instrumen hukum. Pembangunan tidak hanya menghasilkan pertumbuhan ekonomi, tetapi juga dapat menciptakan kelompok yang menanggung biaya sosial dari akumulasi modal.

Demokrasi yang diuji

Meski demikian, Cusdiawan menilai tesis Agamben tidak perlu diterima sepenuhnya. Agamben cenderung melihat demokrasi modern memiliki kesinambungan dengan totalitarianisme karena sama-sama membuka kemungkinan hadirnya keadaan pengecualian. Pandangan ini dinilai terlalu deterministik. Demokrasi, menurutnya, tetap menyediakan ruang bagi masyarakat sipil, media, lembaga peradilan, akademisi, dan gerakan sosial untuk mengoreksi penyalahgunaan kekuasaan.

Sudibyo (2019) juga menekankan keadaan darurat atau pengecualian sebaiknya dipahami bukan sebagai fondasi demokrasi, melainkan sebagai potensi yang selalu dapat muncul ketika kekuasaan tidak lagi dibatasi prinsip-prinsip konstitusional.

Di titik ini, tantangan demokrasi Indonesia bukan terletak pada perlu atau tidaknya negara membangun, melainkan bagaimana memastikan pembangunan tidak mengorbankan hak-hak warga yang justru menjadi alasan keberadaan negara. Pembangunan yang demokratis, dalam pandangan Cusdiawan, semestinya memperkuat perlindungan warga, bukan menempatkan mereka dalam ruang-ruang pengecualian.

Ia mengingatkan gagasan Amartya Sen dalam Development as Freedom (1999) bahwa pembangunan pada hakikatnya merupakan proses memperluas kebebasan manusia, bukan sekadar meningkatkan pertumbuhan ekonomi. Dengan demikian, pembangunan tidak semestinya diukur hanya dari besarnya investasi atau tingginya pertumbuhan, tetapi juga dari sejauh mana negara memastikan setiap warga tetap memperoleh martabat, hak, dan perlindungan hukum.